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学生伤害事故有“法”可依
学生人身安全和意外伤害事故是家长、学生、学校乃至全社会都十分关注的重要问题，各地学生伤害事故处理中出现过不少纠纷。一些学校甚至因为害怕出现安全事故而取消学生的课外活动，甚至取消一些传统的体育项目。去年6月，教育部颁布了《学生伤害事故处理办法》并于9月1日正式实施，正式为处理学生伤害事故提供了法律规范。 
 
  　　日前，本报与教育部政策研究与法制建设司、法制日报联合召开了关于《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》的座谈会，10多名来自教育界、法律界的专家学者和实际工作者参加座谈。他们认为，这个办法实施半年来，对规范教育教学秩序、保护学生合法权益起到了很重要的作用，有利于加强学校、教师和社会保护学生的责任感，有利于维护学校正常教学秩序和合法权益。同时，他们也指出，学生伤害事故相当一部分是因为学校、家长和学生预防意识不够，防护措施不到位；而学校不敢组织正当的课外活动，则是因为法律规范缺位。《办法》的重要特点之一是强调了预防安全隐患的重要性，将推动学校减少安全隐患，家长、学生和教师增强安全意识，有助于尽量减少学生伤害事故。——编者 
 
  　　教育部政策研究与法制建设司副司长　孙霄兵： 
 
  　　《学生伤害事故处理办法》发布有以下意义：首先，是为了提高学校的责任观念和预防意识，加强对学生人身安全的保护。每年发生的在校学生伤害事故中，有相当部分是由于学校预防意识不足，管理措施不到位而造成的责任事故。明确学校保护学生安全的责任范围，促进学校强化责任观念，加强预防措施，督促学校消除安全隐患，可以有效地减少这类事故的发生，最大限度做好学生的安全工作。 
 
  　　其次，是为了妥善、正确地处理学生人身伤害事故，保护学校和学生合法权益。由于现有法律法规和有关规定缺乏处理学生伤害事故的具体规则和程序，使学校缺乏有针对性的预防措施，而一旦发生学生伤害事故，也容易出现学校在救护、赔偿和处理等方面无所遵循的情形。这不仅使学生的合法权益得不到有效的保护和帮助，还往往造成学生家长与学校在责任、赔偿范围等问题上难以达成一致意见，使事故得不到及时、妥善的解决，从而严重影响了学校的教育教学活动。 
 
  　　第三，有利于素质教育的实施。目前，有些中小学因担心发生学生伤害事故取消了课外活动和社会实践活动，甚至取消了体育课的一些项目。这种状况，影响了正常教育教学活动的开展，不利于素质教育的实施。因此，建立完善的预防和处理学生伤害事故的制度和良好的法制环境，明确学校的安全责任，强化安全意识，为学校开展丰富多彩的教育教学活动、全面实施素质教育，建立切实的保障机制，已成为当务之急。 
 
  　　《办法》颁布后，各地都开展了多种学习和宣传活动，产生了积极而广泛的影响。从反馈情况看，校长、教师普遍对《办法》的内容感到满意，认为有针对性地解决了学校在处理学生伤害事故时所面临的问题，对转变自身的安全观念、强化责任观念、提高预防意识有很大的帮助。并在处理学生伤害事故的过程中，据此正确、及时地划分了事故责任，通过协商、调解等程序，使事故得到了及时、妥善的处理。总体上看，《办法》实施是平稳的，得到了学校、教师、学生和家长的认同，在很大程度上转变了孩子上学就是将监护权转移给学校，无论发生任何事故学校都要予以赔偿的观念。《办法》同时对司法机关处理有关学生伤害的赔偿案件产生了积极的影响，在许多案件中，《办法》所规定的原则和内容，也得到了司法机关的认同。 
 
  　　全国人大教科文卫委员会教育室副主任　卢干奇： 
 
  　　这个《办法》的出台非常必要，内容总体上是可行的、妥当的；出台后可以进一步讨论如何贯彻落实的问题。在制定规章的过程中也一直在讨论提高立法层次的问题，但启动立法程序，要考虑与其他法律的关系等诸多问题，可能困难也比较多。 
 
  　　要以积极的态度，以《办法》的实施为契机，掀起一个增强责任意识，完善预防措施的高潮；尽可能地利用宣传工具，增强对安全工作的重视；召开各地座谈会，推动各省、直辖市、自治区制定贯彻、细化的法规、规章；要使社会尤其是家长树立正确看待学生伤害事故的观念；在教育行政部门内设立相应的机构负责学生的安全、权益保护的问题。 
 
  　　北京大学附属中学校长　康健： 
 
  　　实践中，家长对条文的学习比学校还要积极。法律规范要积极鼓励和保护学校在正常教育活动范围内的开展活动，教育活动如果因此不能正常开展，法律规范就可能是制约。 
 
  　　希望对《办法》有些条文的规定，做进一步细化，以便于理解和操作。如学校设施的标准问题，目前学校的招生人数与教学资源的矛盾非常突出，也是事故隐患，希望引起各界注意。 
 
  　　在对学生人身安全的保护中，要解决安全问题与教育理念、教育活动的矛盾，不能因噎废食。目前我们对学生是过度的关注，对教育来讲，可能带来的是根本性的问题。国家应当从制度化的角度来作出考虑。 
 
  　　有了《办法》，一定程度上解除了我的后顾之忧，但我希望有关的制度规范进一步健全，有关部门和全社会也能进一步关注教育的实际和存在的问题，使我们具有积极开展日常教育活动的信心。 
 
  　　司法部法制宣传司副司长　姜金方： 
 
  　　我认为总体感觉《办法》是可行的，但学生伤害事故问题是涉及法律、伦理和社会的深层次问题，有些认识和观念的转变还需要进一步地探讨；包括责任的归责，是否仅仅从因果关系的角度，提出来可考虑对《办法》的进一步的总结和完善，承担责任如何进行分类也要进一步研究。 
 
  　　我从学生家长的角度出发，希望在贯彻实施过程当中，一是对学校加强管理，消除学校内部的安全隐患，加强学校周边环境的整治；二是加强教育，对教师、学生加强教育，使他们树立起安全防范的观念；三是教育部门要加强安全的检查监督。 
 
  　　中国人民大学法学院教授　杨立新： 
 
  　　最近，石景山法院判决了一个典型案例。学生在午休时踢球，结果一名学生被足球击伤。对此类在参加体育活动中受伤的案例，法院原来按惯例都是要学校承担部分责任的，但最后，法院依据过错责任原则认定由于学校和个人都没有过错，因此不负赔偿责任。此案例引起了较大的反响，也说明《办法》起到了一定的作用。 
 
  　　《办法》的基本出发点是为了保护学生的合法权益，使学生不再有了损失而得不到赔偿。《办法》的这一宗旨是非常鲜明的，不是为了推卸学校责任而进行立法，而是为了保护学生的权利。把对学生的保护，放在了第一位。 
 
  　　《办法》在确定事故责任时完全围绕过错来进行描述，事故发生后如何分担责任，以过错为依据是最公平、最合理的。传统上，许多法院都认为学校对未成年学生应承担监护责任，但这种想法并没有法律的明确规定。 
 
  　　《办法》对责任形式规定得比较明确。学校责任、学生责任、第三人的责任，都说得很清楚，也比较全面，将会对司法机关产生影响。 
 
  　　对赔偿问题提出了比较可行的方案，确定了赔偿基金和保险的方式，将办学的风险和赔偿的责任更多地由社会分担，就能够使学校集中精力进行教育教学活动。 
 
  　　中国人民大学法学院副教授　李元起： 
 
  　　《办法》存在一些需要进一步关注和探讨的问题：一是效力的问题。《办法》对有些问题作出的规定在实践中特别是司法实践中可能存在问题，要进一步发挥它的作用还要提升法律地位。 
 
  　　二是要准确处理不同的法律关系。学校教师未尽到责任、家长未尽到管理职责的情形和第三方未尽到责任，恐怕不能以同一种法律关系来看待，应进一步加以区分。 
 
  　　三是《办法》也要考虑如何适应我国不同地域特点的问题。 
 
  　　四是针对不同年龄阶段的学生，对学校所负责任的不同要求，要在《办法》现有原则规定的基础上，进一步具体化。 
 
  　　广东外语外贸大学副教授　张永华： 
 
  　　《办法》依据《教育法》和《民法》等法律法规主要规范了以下几个问题： 
 
  　　第一、依法重申学校与学生的相互关系以及学生伤害事故的归责原则，维护学校的教育秩序。有些案例认为中小学校是未成年学生的监护人或临时监护人，对学生伤害案件适用无过错或者公平归责原则，只要学生在学校甚至在放学途中发生伤害，不论学校是否有过错，学校都要承担赔偿责任。 
  　　这就改变了我国《教育法》关于学校教育保护的规定，学校无法预测教育管理行为的后果，损害了正常的教育教学秩序。 
 
  　　第二、依法明确事故责任，增强教育主管部门、学校、家长和学生预防事故的责任观念，加强对学生人身安全的保护。长期以来由于缺乏统一的教育保护立法，教育主管部门、学校、学生及家长保护学生的责任不清。 
 
  　　《办法》的第一章、第二章、第五章依法明确了教育主管部门、学校的教育管理和教育保护责任，明确了学生及其家长的责任，以此达到了积极预防事故、保护学生人身安全的目的。 
 
  　　第三、依法处理学生伤害事故，保护学生和学校的合法权益。学校法定的教育形式和教育活动，比如体育课、实验课和社会实践，客观上有一定的风险。而学校教职工与学生的比例，决定了学校不可能完全杜绝发生事故，只能通过积极预防来尽量减少学生伤害事故的发生。一旦发生学生伤害事故，只能依法妥善处理。 
 
  　　有关资料显示，自去年9月1日《办法》正式实施到9月26日，地方法院参照《办法》审结的7件学生伤害案件中，判决学校无责任3例，判决学校有责任3例，调解1例，有力地维护了学生和学校的合法权益。新闻媒体报道“《学生伤害事故<办法>》明确规定了‘学校对未成年学生不承担监护职责’。所以，法院在开庭过程中争论的主要是学校是否尽了‘管理和保护’责任。”事实证明，《办法》已经成为人们判断自己行为的价值标准和法院审理学生伤害案件的参照依据。 
 
  　　北京师范大学教育学院教授　劳凯声： 
 
  　　目前国内出现了很多由于学生伤害故事而起诉学校的案件，但实际上，在国外是很少会出现学生状告学校的现象。其区别在于，一些发达国家在相应的制度更为完善。 
 
  　　有关学生伤害的问题，不是教育部门和学校一方可以解决的，需要有多方面的努力，是一个综合性的问题。需要从不同的方面来共同进行讨论。 
 
  　　一、关于立法的目的。大家都会认同，制定法规要保障学生的权益，如果立法后导致了纠纷的增加，就未必是最好的立法。因此，相关的立法不仅仅要保护学生，也要保护学校正常的教育活动，并达到一种平衡。《办法》在制定过程中解决了这一问题。 
 
  　　当前中小学校长承担着过去从未遇到的责任。如果家长并不能保证孩子在家庭中绝对不出风险，又怎能苛求学校完全防范事故的发生呢？而在很多伤害事故的处理中，学校反倒成了弱者，也没法进行正常的办学活动。因此，如果没有平衡的观念，单纯强调对学生的保护，而忽视教育的基本规律和需求，最终受损害的还将是学生的权利。 
 
  　　二、如何评价目前学校内发生的伤害事故。据我调查，目前在我国小学和初中当中，由于受伤害住院的比例大致在4%-5%，与日本对比，大体是持平的。但为什么社会、舆论表现了比较强的关注呢？我认为是由社会的心态、独生子女的状况、家长的教育观等等共同促成的。家长、教师对孩子经受风险考验的态度，大大不同于国外的情形，实际上是一种过度的关注，长远看对下一代的成长是不利的。 
 
  　　三、如何彻底解决学校伤害的问题。从国外的经验看，大体是通过保险制度。如日本是由学校健康会来承担，德国等则是强制投保。但无论是何种办法，建立社会性的保险是比较彻底的解决办法。问题是保险的经费从何而来，我认为政府办学应当由政府来承担。只有政府建立相应的基金，才能彻底解决这一问题。 
 
  　　对外经济贸易大学教授　张汉林： 
 
  　　《办法》中学校的概念还有待进一步的明确。如对社会力量办学机构的界定不是很清楚。其他类的教育服务，是否可以纳入调整的范畴？是否要针对职业培训类教育机构的特点，进一步明确有关的规定。此外，对于学生的概念也需针对教育发展的状况进行阐释，如是否包括外国留学生等。
   
  　　《办法》的宣传和解释应进一步推广。从实践中我们感到一些学校的安全观念存在欠缺，在中小学中还要加强普及和推广。对一些学校的事故隐患，教育行政部门应加强监督、检查，并注重对事故信息的收集。 
 
  　　涉及学生伤害事故处理的赔偿经费方面，要考虑借鉴市场经济的规律。比如，在中小学设立和推广一个好的险种是必要的。在制度设计上，要充分考虑政府办学与社会力量办学各自的特点，对公办学校从政府财政、学校创收提取资金，参加保险。但同时，也要控制保险公司的收益，使这种保险有更好的社会效益。 
 
  　　由于《办法》的规定涉及到一些社会观念的变革，因此，还应当不断提升《办法》的法律效力层次，以对司法实践起到更大的影响。同时，也应当采取低成本、通俗易懂的方式，扩大宣传面和力度。 
 
  　　青少年法律援助与咨询中心主任　佟丽华： 
 
  　　我认为《办法》的内容比较完善，主要体现在以下四个方面： 
 
  　　一、原来对中小学校和学生的法律关系缺乏研究和具体的规定。过去学校是学生的监护人的理论，导致社会上产生错误的认识，而《办法》则明确了学校不是学生的监护人。 
 
  　　二、学校的保护职责与监护人的部分监护职责在内容和形态上都是相似的。学校对未成年学生有保护责任也可以认为是对监护人监护责任的一种继承和延续。因此，对监护人及监护职责的委托与代理等法律问题，也需要进一步开展研究。 
 
  　　三、原来发生了纠纷，起诉学校是没有依据的，而《办法》对学校出现了责任情形就要承担责任，做了明确的规定，这对推动学校规范管理有很大的作用。 
 
  　　《办法》在制定过程中对多种学生伤害事故的许多情形都给予了考虑，同时，《办法》提出的包括个人保险和学校保险在内的解决思路，符合市场经济条件下长远发展的要求。
   
  　　北京大学法学院教授　姜明安： 
 
  　　《办法》是一部部门规章，从行政立法的角度，主要从以下三个方面进行评价和衡量： 
 
  　　一、从必要性的角度。《办法》的直接意义，是使学校、教育部门、司法机关处理此类问题有法可依。有这样的依据就能够保证事故处理的公正、公平，也可以减少处理中的随意性。深层意义，一是有利于保护学生的合法权益，使学生能够在受到伤害时得到及时有效的救济；二是有利于家长、学校、教师、社会增强保护学生的责任感；三是有利于培养法律意识；四是有利于维护学校的正常教育教学秩序，减少对学校的干预和影响。 
 
  　　二、从合法性的角度，对《办法》进行评价。《办法》在制定上符合教育部的立法权限，其基本规定也是教育方面的事项；从程序上，比较充分地听取了各方面的意见。 
 
  　　三、从能否实现立法目的的角度，《办法》体现在以下方面：一是对学生伤害事故处理涉及的各种法律关系把握的比较全面；对学生之间的关系、学校与学生的关系、学生与社会的关系、学生与教育行政机关的关系和学校与教育行政机关的关系，以及学生与致害人的关系等等，《办法》中都将其放在市场经济的大环境下，以法律的角度，而不是计划经济人事关系的角度，做出了调整。二是《办法》在条文中充分保证了立法目的的实现。《办法》把讲预防放在了宗旨的第一位，体现了处理不是目的，预防才是根本出发点的精神。 
 
  　　但《办法》如果能够上升到行政法规则更有利。《办法》在程序上的设计还有些不足，应当建立一个从事故发生到处理的完整程序。同时还要进一步加强和体现人文关怀的精神，促进学校增加对学生的关心和爱护。 
 
  　　北京市教委政策法规处副处长　李开发： 
 
  　　《办法》是基层一致盼望的。北京市在几个区内作过关于学生伤害事故的调查。 
 
  　　发现50%以上的事故都不能得到及时的处理，而且，处理的周期很长。主要原因在于，对学校与学生之间的关系认识不统一；法律的规定过于原则，即使按照过错原则，判断学校的职责界限也比较模糊。很多的学生家长在学生受到伤害时就会提出不合理的要求。学校对学生安全保护的防范意识不足。 
 
  　　事故处理不好，不仅影响学校的正常教学秩序，也直接影响素质教育的开展，如有些学校就有要求学生在课余时间不得出去的现象。 
 
  　　《办法》的出台，对基层处理此类问题有很强的指导意义。实践中大部分学生伤害事故都是通过协商解决，有了《办法》后，对几方通过协商、谈判解决问题，有很大的促进作用。 
  　　关于赔偿经费的问题，《办法》提出了运用社会保险的思路，有力推动了各地积极探索通过学校责任险来解决问题。
 
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